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湖南省城镇空间和城镇开发边界划定技术指南（湖南省自然资源厅 湖南省建筑设计院有限公司2019年2月）简介：

"湖南省城镇空间和城镇开发边界划定技术指南"是由湖南省自然资源厅和湖南省建筑设计院有限公司联合发布的，于2019年2月制定。这个技术指南的主要目的是为了规范和指导湖南省城镇空间的规划和管理，其核心内容可能包括：

1. 城镇空间划定：指南可能详细描述了如何划定城镇的建设用地、居住区、商业区、工业区、公共设施区等各类功能区的空间范围，以及生态保护区、农业保护区等特殊区域。

2. 开发边界划定：技术指南可能明确了城镇开发的边界，包括哪些区域可以进行建设活动，哪些区域需要严格保护，以防止过度开发和破坏生态环境。

3. 规划管理：指南可能强调了在城镇空间划定和开发边界确定后的规划管理要求，包括审批流程、土地利用控制、环境保护等方面的规定。

4. 技术方法：针对湖南省的具体地理环境和经济社会发展水平，可能提供了科学的地理信息系统（GIS）技术和数据分析方法，以支持城镇空间的精细化管理。

5. 法规依据：指南可能会引用相关的法律法规，如《城乡规划法》《土地管理法》等，以确保划定工作符合国家政策和地方规定。

总的来说，这个技术指南是一个重要的政策工具，对于湖南省的城市规划、土地利用和环境保护具有指导意义。

湖南省城镇空间和城镇开发边界划定技术指南（湖南省自然资源厅 湖南省建筑设计院有限公司2019年2月）部分内容预览：

本指南适用于湖南省城镇空间及城镇升发边界划定工 作。 生

1.3.1政府主导，上下联动 结合城镇空间和城镇开发边界所处的行政单位层级，采 取省市县差别化上下联动的方式划定，既严控资源利用上限 又保障地方发展权，确保划定方案的国家意志和地方实际相 统一。同时，应由有资质的专家负责技术指导，成果应广泛 征求社会各界的意见，以利科学、合理地划定城镇空间和城

镇开发边界。 1.3.2节约集约，紧凑布局 科学确定城镇人口用地规模，优化空间布局，严格划定 城镇空间和城镇开发边界，统筹安排新增和存量建设用地， 珍惜和合理利用每一寸土地，强化耕地数量和质量保护，推 进各类建设节约集约用地，提高土地利用效率。 1.3.3刚弹结合，科学管控 城镇空间和开发边界的划定既要遵循守住生态红线、保 护文物古迹、规避自然灾害威胁、不占永久性基本农田等刚 生要求，也要科学预测城币发展潜力，充分满足城市发展对 用地的要求，使城镇空间和城镇开发边界保持一定弹性，给 未来发展留有足够的弹性空间。 1.3.4科学承载住宅楼及地下车库工程施工组织设计，持续发展 依据生态、环境、土地、水资源等承载容量，按照生产 空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总 本要求，使城市规模与资源环境承载能力相适应，与宜居自 标相适应，减少城市用地扩展对资源环境的损害，确保生态 安全，科学适度有序地推进城市建设开发。

城镇空间和城镇开发边界划定的责任主体是币县人民 政府，市县人民政府要做好城镇空间和城镇开发边界划定的 组织工作，具体工作由市县自然资源行政主管部门承担。

全省城镇空间和城镇开发边界采用省市联动，二上二下 方式划定，确保划定方案科学合理，符合地方发展实际。具 体步骤如下： 省级初定：省级下达币县城镇空间及城镇开发边界划定 初步方案至设区城市； 市县校核：各市县人民政府根据本地发展需要、用地条 件、法定规划、统筹生态空间、农业空间、生态保护红线、 基本农田控制线等，提出市县城镇空间及城镇开发边界划定 方案修改建议，包括修改说明、佐证材料等。设区城市自然 资源主管部分负责统一汇总各市县修改意见并反馈。 省级修正：省级对各地上报修改建议进行评估修正； 币县确认：经省级修正后的城镇空间和城镇升发边界二 次下发到市县人民政府，市县人民政府再次核对，如无原则 问题，函告设区城市自然资源主管部门，并由设区城市自然 资源主管部门统一向省级报送确认函。

2、城镇空间和城镇开发边界划定体系

城镇空间是指以城镇居民生产生活为主导功能的国土 空间，包括城镇建设空间以及乡级政府驻地开发建设空间等

2.2 开发边界的定义

本指南所称城镇开发边界，是指根据地形地貌、自然生 态、环境容量、基本农由等控制要素以及人口、交通等城市 增长因素划定的，阶段内可进行城市开发建设和有条件进行 城市开发建设的空间界线。

2.3城镇空间和开发边界的体系

2.3.1城镇空间和开发边界划定体系 基于城镇空间和升发边界的定义内涵，结合两者自身特 性及管控要求，本指南中确定在市域范围内识别城镇空间， 在城镇空间内划定开发边界，在城镇开发边界内确定城镇建 设用地，具体体系如下图示意：

图1城镇空间和城镇开发边界划定体系示意图

2“三区三线”关系示意及管控

（1）“三区三线”关系示意 生态空间、农业空间、城镇空间以及生态保护红线、永 久基本农田控制线、城镇开发边界“三区三线”共同构建战略 领与刚性管控互为补充的全域空间管控体系，具体关系如 下图示意：

图2三区三线关系示意图

（2）三区三线管控类型 根据三区三线的定义内涵以及各自特性，确定其分属不 同的管控类型，具体如下表所示：

表 1 三区三线管控类型

3、城镇空间和城镇开发边界划定技术准备和要求

3、城镇空间和城镇开发边界划定技术准备和要求 3.1 技术准备 3. 1. 1 资料准备 依据工作自标，原则上以第三次国土调查作为规划编制 的现状基础数据，应实地调查和收集城镇空间和开发边界划 定工作所涉及的自然条件与自然资源、社会经济条件、土地 利用及城乡建设等方面资料。其中，图件资料格式应为具有 坐标的CAD或ArcGIS格式图件。市（县）域图纸比例尺 般为1:5万一1:20万。 3.1.2用地分类衔接 在划定城镇空间和城镇开发边界前，应对现有规划的用 地分类标准进行衔接，明确用地分类的对应关系。 3.1.3 统一坐标系统 划定城市开发边界坐标系统为2000国家大地坐标系。 3.1.4 用地规划衔接 加强现有规划的衔接，分析在用地规模、空间布局和用 地差异三个方面的差异，明确建设用地空间布局一致区域的 规模、位置，重点确定建设用地空间布局差异区域的规模、

（1）城镇空间和开发边界的划定必须在分析、评价生态 适宜性和城市用地条件的基础上，充分考虑生态保护控制要 求以及城镇发展的空间需求、用地功能和布局形态，方便城 镇各功能用地之间的有机联系。 （2）城镇空间和开发边界的划定应充分衔接现有规划： 充分考虑需要严格保护的地域范围，禁止逾越永久性基本农 田保护区界线、生态安全控制区界线、文物古迹保护区界线 等控制区域划定开发边界。 （3）城镇空间和开发边界的划定应有利于促进土地及空 间资源的科学、集约、节约、高效利用，尽量不占或少占耕 地。 （4）城镇空间和开发边界的划定应当充分衔接既有的规 划基础。结合现有规划成果，在科学论证城市远景空间结构 规模和资源环境限制的基础上，遵循集中布局、集约利用、 减少基础设施投资及运营成本的原则，使城币建设用地应尽 量不要跨越大型基础设施廊道、河流、沟谷等人工或天然障 碍。 （5）城镇穴间和城铺开验法更的划定应尽易利用名米反

划和地物的法定界线、地理边界线、行政管辖线等，做到清 晰可辨，便于管理。 （6）空间上邻近但不宜连片发展的城市，开发边界应避 免重合，以预留生态隔离区域；建设用地已经基本连片，上 立规划明确为一体化发展的城市，可统一划定城镇开发边界 多中心、组团式发展的城市，城镇开发边界可以为相互分离 的多个闭合范围。

4、城镇空间和城镇开发边界划定步骤

4、城镇空间和城镇开发边界划定步骤

4.1 城镇空间划定步骤

4.1.1刚性控制要素识别 刚性控制要素包括法律法规要求必须控制的生态要素 种类和范围、维护区域生态格局需要保护和控制的重要廊道 和开敬空间、生态敏感性较高的区域。 （1）法律法规要求进行管控的区域 法律法规明确规定需要进行控制的区域必须纳入生态 底线范围，其包括自然保护区、风景名胜区、生态公益林 水源保护区、湿地、森林公园、自然遗产、基本农由、文化 遗产保护区、历史文物保护区、地质灾害区、地质遗迹区域 等。

（2）维护生态格局必须保护的区域 城市应结合城市开发边界划定制定符合自身发展需求 的生态建设目标和计划住宅楼施工组织设计，对城市的生态环境进行整体把握。 绿环、绿楔、绿廊等生态开敲空间维护看城币的整体生态格 高，有助于形成组团式、网络化、城乡交融的城镇空间形态， 为塑造良好的空间发展格局，应对城市的重要生态廊道，进 行空间管制。 （3）“双评价”不宜进行城市建设的区域 本指南建议采用资源环境承载能力和国土空间开发 适宜性评价，识别区域资源环境优势和短板、分析限制性因 素，确定可进行城镇建设的空间和必须要进行生态控制的区 或。具体评价方法可参照《湖南省资源环境承载能力和国土

4.1.2终极规模确定

（1）资源环境承载力评价 资源环境承载力评价可以选择从土地资源承载力、水资 源承载力、生态环境承载力以及地质环境承载力等几个方面 进行。

根据自身特征，主要考虑建设用地承载力评价和耕地 承载力评价，综合考虑区域系统协调性构建评价指标体系。 其中，建设用地承载力评价指标以建设用地压力状态指数表 征。耕地承载力评价以汇总单元的耕地承载指数表征，并对 非农业人口高于70%，且第二、三产业产值在地区生产总值 中的比重高于75%的地区不评价耕地承载力。具体评价方法 可参考《湖南省资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评 价技术指南》。 ·水资源承载力评价 根据现状特征，主要考虑地表水资源承载力评价和地下 水资源承载力评价。地表水资源承载能力评价综合考虑水资 原利用率和用水总量。地下水资源承载能力评价用地下水升 采程度、地下水水位相对下降点占比或泉流量相对衰减点占 比表征。具体方法可参考《湖南省资源环境承载能力和国土 空间开发适宜性评价技术指南》。 ·生态环境承载力评价 结合市县不同的资源环境类型，主要采用生态功能的水 源涵养指数、土地退化指数和栖息地面积指数指标，大气环 竞中的大气污染物浓度超标指数、城市环境空气质量（PM2.5 指标，水环境中的水污染浓度超标指数和城市水环境质量 （黑臭水体）指标，耕地质量中的耕地质量变化指数指标等

来评价生态环境承载力，具体评价方法参考《湖南省资源环 境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》。 ·地质环境承载力评价 按评价单元功能的不同，分为工程建设类和农业生态类 并结合不同功能，工程建设类主要考虑崩塌滑坡泥石流危险 生、岩溶塌险危险性和采空塌陷危险性指标，农业生态类主 要考虑损毁土地程度、土壤环境地球化学等级指标，具体评 介方法可参考《湖南省资源环境承载能力和国土空间开发适 宜性评价技术指南》。 （2）终极人口规模预测 终极城镇人口规模预测一方面要满足上层次规划要求， 另一方面也可按照区域人口比重法和稳定城镇化率推算法 进行确定。 ·满足上层次规划要求 以上层次国土空间规划确定的人口规模为依据。 ·区域人口比重法确定终极总人口规模 考虑在上层次区域（省、城市群、地级市）中的人口比 重现状和历年变化，判断未来变化趋势，从而确定终极人口 规模。

4.1.3 与现有规划进行协调

4.2城镇开发边界划定步骤

4.2.1城币国土空间开发适宜性评价 城市国土空间开发适宜性评价应从自然限定、生态保护 经济评价等多个方面确定适宜和限制用地的各因子，在选择 的因素中确定参加评价的因子，并给出各参评因子的指标 对其进行量化分级、赋予相应的权重和分值，然后在整个评 价区内划分评价单元，计算各评价单元上的各影响因素的分 值，最后将所有因素的得分相加，获得评价单元上的综合得 分，根据评价单元分值进行聚类分析，最终确定用地建设适 宜性分类等级。具体指标因子可参考其下表CJJ／T293-2019标准下载，同时根据自身 实际情况进行选择