我国自2003年《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）颁布后，采用工程量清单计价模式编制招标文件，并根据设计施工图、参照地方定额（代表当地的社会平均成本）及材料信息价格计算出相应工程预算，并经评审单位（此环节有时也会取消）评审后得出最高投标限价（招标控制价、拦标价）。最高投标限价及工程量清单均会随招标文件发给各投标人，形成共同的投标基础，投标人在此基础上，在低于最高投标限价以下形成竞争，而投标人为了在激烈的市场竞争中获利，必定会采取各种投标策略尽量降低风险，而不平衡报价成为了最常用的方法。
投标方通过不平衡报价获得了一定的经济利益，但招标方却因未及时采取控制措施造成了大量“低价中标，高价结算”现象，增大了项目建设的风险，造成招标方的经济利益损失。因此本文在大量实际经验中总结了建设工程招投标过程中不平衡报价的产生原因并据此提出相应控制措施。
1 不平衡报价概述
1.1 不平衡报价的概念
相对通常的平衡报价(正常报价)而言，不平衡报价是在工程项目的最高投标限价确定后，根据招标文件的付款条件，调整投标文件中分部分项工程子目、措施项目子目、其他项目子目等的报价，在不抬高总价以免影响中标(商务得分)的前提下，实施项目时能够尽早、更多地结算工程款，并能够赢得更多利润的一种投标报价方法。在实际表现形式上，以分部分项工程子目（占工程造价比重较大）的不平衡报价为主流方式。不平衡报价是清单计价模式改革的衍生品，是投标人的投标技巧，不是违法、违规行为。
1.2 不平衡报价的产生背景
《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）3.1.1明确提出“使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价”；5.1.1明确规定“国有资金投资的建设工程招标，招标人必须编制招标控制价”，以此对不平衡报价的实施进行控制预防；《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（建设部令16号）第六条规定“全部使用国有资金投资或者以国有资金投资为主的建筑工程（以下简称国有资金投资的建筑工程），应当采用工程量清单计价；非国有资金投资的建筑工程，鼓励采用工程量清单计价。从上述法律、法规的颁布执行以及规范的配套出台，为工程量清单计价模式进入招标文件创造了条件。
目前，国家的基础设施建设投资很大程度上仍以国有投资为主导，这就导致了以工程量清单计价模式为主的招标方式成为目前的主流招标方式。在工程量清单计价模式投标人既要维持投标报价的竞争力，又想获得超额利润，便必定会采取包括不平衡报价在内的投标策略以尽可能地降低风险。
笔者在从事招投标工作近20年的过程中，经常会遇到招标人对不平衡报价单位要进行处罚、责令改正甚至直接修正投标单价等情况。根据FIDIC合同条件，投标人不平衡报价作为一种投标技巧，并未违法合同规定，但招标人可以对此实施预防性控制措施。
2 不平衡报价的产生原因
2.1 预计施工工程量与招标工程量将有大的调整
有经验的投标人在拿到招标文件、招标时的设计施工图后，预计在未来的施工过程中某些分部分项工程量将会大幅增加，而某些分部分项工程量将会大幅减少，对于未来将大幅增加工程量的分部分项工程量清单报价尽可能提高报价，对于未来将大幅减少工程量的分部分项工程量清单报价尽可能的降低报价，只要总投标报价不超过最高投标限价，最终形成固定单价合同后，投标人就可获得超额利润。
若招标人提供的分部分项工程量清单较为粗略也给不平衡报价可乘之机，例如《市政工程工程量计算规范》中土石方工程，土方分类分为一二类土、三类土、四类土;石方分类分为极软岩、软质岩、硬质岩。在项目招标阶段，尤其对于市政项目相当一部分都是预估土方类别和石方类别，就算是按桩号完成地勘工作后，土方及石方的分类都是较粗略的。而按照《建设工程工程量清单计价规范》要求，在分部分项工程量清单的项目特征描述中要描述土、石质类别。常规做法就是将招标时设计施工图的预估或粗略分类直接进入各分部分项工程量清单子目，这种看似标准化的处理立马就会埋下不平衡报价的隐患。首先，在工程实施过程中，土、石质的认定基本是靠现场签证完成，对于三、四类土，软质岩、硬质岩等的现场认定就算是专业的地勘工程师都会有认定偏差，更何况是长期待在施工现场负责签证的建设单位及监理单位技术人员。其次，由于原设计施工图的预估或粗略问题，亦会造成土、石质类别的变化。基于上述土、石质类别的不确定性及工程量清单的清晰分类，投标人完全可以在投标时将某一种土、石质（在施工过程中进行引导性签证）相应的单价提高，其余土、石质单价降低来完成不平衡报价获取利润。
2.2 工程量偏差出现后将对单价进行调整
根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500－2013）9.6.2“对于任一招标工程量清单项目，当因本节规定的工程量偏差和第9.3节规定的工程变更等原因导致工程量偏差超过15％时，可进行调整。当工程量增加15％以上时，增加部分的工程量的综合单价应予调低；当工程量减少15％以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予调高”。规范的此条规定就提供了不平衡报价的调整依据。同时，在建设工程格式合同文本专用合同条款15.4.4也规定了“因非承包人原因引起已标价工程量清单中列明的工程量偏差超过15％时，可进行调整。当工程量增加15％以上时，增加部分的工程量的综合单价应予调低；当工程量减少15％以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予调高”。综上分析，产生不平衡报价的本质原因即施工阶段对比招标阶段工程量的变化。若一个工程项目从招投标到施工完成，没有设计变更，没有工程量的变化，那也就遑论不平衡报价了。当然，施工顺序的先后对应工程量及进度拨付亦会造成不平衡报价，但在笔者多年的实际工作中认为此类情况并不突出，故在此不做具体分析。
3 不平衡报价的控制措施
近十几年来，随着工程量清单招标方式的全面推行，实践中针对投标人不平衡报价的常见控制措施主要有两个:
（1）直接对工程量清单报价进行修正
通常是在招标文件中载明一段文字，意思是招标人保留对投标人不平衡报价调整的权利，履行该项权利的时间可能在评标时、也可能在投标人中标后到签订合同之间（这种方式比较多见，因为招标人认为合同还未签订，可以进行磋商修改）、还有可能在工程项目结算前的任何一个时间点。即只要在有需要的时候，就可以将投标人报价中价格高的任何子目进行调整，调整方式一般是按照当地定额可能再考虑一个下浮率后执行，调整理由是控制不平衡报价、节约国家投资。这种处理方式较为粗暴危险，无视相关法律、法规，必须予以制止。
（2）提高最高投标限价的覆盖面
近几年在各地兴起了“清标”行为。所谓清标，就是在招标文件中将最高投标限价除了总价控制而外，还覆盖到大部分甚至全部子目。控制的依据一般就是招标人委托编制（或经评审）的最高投标限价及相应子目价格。“清标”看似高大上，工作量也相对繁重，造价控制也是规规矩矩，似乎是控制不平衡报价的利器。但该方式缺陷依然明显——手动清标，费时费力，错误率较高，容易引发新的矛盾和纠纷；电子清标，由于投标人的计价软件与清标系统的兼容问题，也会导致冲突和错误，造成错误和纠纷。故在实际工作中，采用清标方式进行的投标文件评审，废标率较高。另外，在造价子目较多的一些工程项目，投标人在进行投标报价时，稍有疏忽就会造成废标或扣分，这也会导致许多相对优秀的投标人失去中标机会。
综上，提高最高投标限价的覆盖面，依然是存在缺陷的不平衡报价控制方式。以上两种方式均存在缺陷，下面根据多年工作经验提出相应合理的控制措施。
3.1 规避一些易产生不可控的不平衡报价情况
工程项目建设因其特殊性，在项目的实施过程中必然出现相应的调整变化，而正常的调整变化是不可避免的，一般来说由此造成的不平衡报价也是可控的，但如下几种情况应该注意以免造成不可控的不平衡造价。
（1）三边工程
在前期资料不全、勘察工作、设计工作未做的情况下，项目法人匆忙安排设计院完成设计图，形成所谓模拟清单，完成招投标程序，确定中标人后进行三边工程的推进。由于前期的设计施工图、工程量清单对工程项目本身缺乏指导意义，所有的前期工作都变成了走程序，工程量清单的缺、漏、错项也会较多，对项目造价的控制也处于失控状态，若遇到有经验的承包商，不平衡报价将会比比皆是。
（2）先施工后补招投标手续
多见于各地政府平台公司，在项目完成时间不够的情况下（或其他原因），为了抢时间（或其他原因），先行安排施工单位进场施工，后再补办招投标手续。在该情况中，甚至会出现工程项已经完工、招投标工作仍未完成的情形。对于承包人来说，该情况是完美的不平衡报价条件，因为在施工过程中，承包人已完全清楚工程项目的具体情况，在相应投标工作中基本能轻易地完成不平衡报价工作。
（3）工程量清单编制缺陷
这里的缺陷主要是工程量计算错误、分类错误、漏项、项目特征描述不准确存在歧义、专业划分不明确等问题。招标时提供的工程量清单若存在缺陷，将会直接导致不平衡报价，并且缺陷的量级越大，对不平衡报价的价款影响越大。
（4）设计施工图缺陷
若在工程项目的前期阶段，设计工作不够深入，招标时提供的设计施工图不完善、不合理或与施工现场不匹配、有矛盾，就会造成在施工过程中出现大量的设计变更，这些预计会出现的设计变更将会为投标人的不平衡报价提供可乘之机。
（5）工程量清单应用问题
《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500－2013）以及相应不同种类的工程量计价规范总体特点是全面而细致，要求工程技术人员在使用规范时一定要结合具体工程项目的特点，灵活应用、善于总结。只有这样，才能将规范用活、用好。若不加思索的进行机械套用，就像上文分析的例子一样，看似全面，非但无法起到工程造价控制的作用，甚至还会为投标人创造不平衡报价的机会。
3.2 对相关规范进行适度调整
将建设工程格式合同文本专用合同条款15.4.3～15.4.5（为确保模板的延续性，故增加15.4.3、15.4.5）作模板调整如下：
（1）15.4.3已标价工程量清单无适用或类似变更工程项目的，按以下原则确定：
①定额套用的优先顺序为XX版《某省建筑与装饰工程计价定额》、《某省市政工程计价定额》、《某省通用安装工程计价定额》、《某省园林绿化工程计价定额》、《某省仿古建筑工程计价定额》，并考虑某省住房和城乡建设厅相应配套调整文件（如有），进行计价取费。若上述定额缺项，可参照相应行业定额进行计价和取费（注：不同类别的工程按照相应定额顺序调整）。
②定额中允许调整的材料价格按照某省建设工程造价管理总站颁布的施工同期《某省建设工程造价信息》执行。对于《某省建设工程造价信息》中未包括的材料，其价款须经发包人、监理人批准，按批准后确定的价款计价。
③按上述计价原则计算出的工程价款，还应按浮动率（浮动率=中标价/拦标价×100%）下浮后执行。但若经市场询价等形式最终定价的定额中允许调整的材料，不再按下浮率下浮。
（2）15.4.4因非承包人原因引起标价工程量清单中列明的工程量偏差超过15%时，按下述原则进行调整：
①变更工程量增加时，变更工程量增加超过15%时，按以下情况考虑：
a.原投标综合单价（包括采用类似单价情况的）高于XX版《某省工程计价定额》(包括市政、建筑工程、安装、园林绿化、仿古建筑)相应价格的，原招标分部分项工程量清单工程数量115%部分按原投标单价执行。超过115%部分的分部分项工程量综合单价按15.4.3条款执行。
b.原投标综合单价（包括采用类似单价情况的）低于XX版《某省工程计价定额》(包括市政、建筑工程、安装、园林绿化、仿古建筑)相应价格的，按原投标单价执行。（此处可根据具体情况进行灵活调整）
②变更工程量减少时，按原投标综合单价执行，不予调整。（此处未采用专用条款原则，可根据具体情况自行调整）
（3）工程量清单漏项或变更引起措施项目发生变化时，承包人提出调整措施项目的，应事先将拟实施的方案提交监理人确认，并详细说明与原方案措施项目相比的变化情况，按下列规定调整措施项目费：
①按总价或系数计算的措施项目费（含安全文明施工费），按实际发生的措施项目调整；具体方法如下：
a.执行原投标综合单价或类似单价原则确定变更单价的，变更后总价措施费按下式计算：
变更后总价措施费 =投标总价中总价措施费之和×变更后分部分项工程费合计/投标总价中分部分项工程费合计。
b.采用定额重新组价确定变更单价的，变更部分总价措施费按XX版《某省工程计价定额》费用计算规则计算并按浮动率（浮动率=中标价/拦标价×100%）下浮后执行。
②采用单价计算的措施项目费，按照实际变化发生的措施项目，依据XX版《某省工程计价定额》(包括市政、建筑工程、安装、园林绿化、仿古建筑)费用计算规则计算并按浮动率（浮动率=中标价/拦标价×100%）下浮后执行。
上述调整，均以原投标报价的相应措施项目费为基准，增加部分按上述计价原则相应调增，减少部分按上述计价原则相应调减。
按照上述模板的调整，基本能解决投标人不平衡报价的问题。同时，该调整理论依据来源于《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500－2013）与《建设工程格式合同文本》相关规定，法律、法规的依据充分，又未违背潜在投标人的合理竞争原则，是对投标人不平衡报价控制相对合理的方式。